4. Kooskõlastamine ja eelhaldusakt
HMS § 11 lg 1 p 3 kohaselt on menetlusosaliseks ka teine haldusorgan, kelle kooskõlastuse või arvamuse küsimine on õigusaktidega ette nähtud. Kooskõlastuse või arvamuse (edaspidi: kooskõlastus) kaudu kaasatakse teine haldusorgan haldusmenetlusse. Teise haldusorgani kaasamise vajadus tuleneb sellest, et erinevad haldusorganid, kes võivad erinevates menetlustes kontrollida sama objekti, ei kordaks oma tegevust ega annaks erineva sisuga haldusakte (nt võivad muinsuskaitsealal paiknevat toitlustusasutusena kasutatavat hoonet kontrollida ehitusjärelevalve ametnik, tuleohutusjärelevalve ametnik, muinsuskaitse ametnik, toiduhügieeni ja tarbijakaitsega tegelevad ametnikud jt organid igaüks vastavalt oma pädevusele). Haldusorgan peab vältima olukorda, kus tema antud haldusaktid ja teised otsused lähevad vastuollu mõne muu organi antud haldusaktide või otsustega.
Sellel eesmärgil sätestatakse HMS § 16 lg 1 järgmiselt: "Kui taotluse lahendamiseks on vaja teise haldusorgani kooskõlastust või arvamust ja seda ei ole antud, edastab haldusorgan taotluse koopia koos dokumentidega teisele haldusorganile, näidates ära tähtaja, mille jooksul tuleb teha otsus kooskõlastuse andmise kohta või esitada arvamus. Taotleja võib ise korraldada kooskõlastuse või arvamuse saamise, kui see on menetluse kiiruse ja ökonoomia huvides vajalik." Seega on kooskõlastamine eelkõige haldusorgani enda kohustus. Tihti on nii, et menetlev haldusorgan peab tegema taotluse suhtes kontrolli, koguma tõendeid või tegema muid toiminguid, enne kui seda saab edastada kooskõlastamiseks. Samuti võivad menetleva haldusorgani kogutud andmed mõjutada kooskõlastava haldusorgani seisukohta ning mõjutada selle kaudu otsust sisuliselt. Kui taotleja on enne kooskõlastavalt haldusorganilt võtnud kooskõlastuse, siis menetluse käigus kogutud uued andmed võivad luua vajaduse korduvaks kooskõlastamiseks. Seega peaks haldusorgan reeglina korraldama taotluse kooskõlastamise ise.
Kooskõlastamine võib olla kohustuslik menetlustoiming, kuid kooskõlastus ei ole menetlevale haldusorgani suhtes siduva tähtsustega. Haldusorgan võib teha ka teistsuguse otsuse, kui kooskõlastuses on soovitatud. Samuti ei ole kooskõlastuse saamine alati kohustuslik. HMS § 16 lg 2 on sätestatud: "Kui teine haldusorgan ei ole kooskõlastamisest määratud tähtajaks keeldunud ega tähtaega pikendanud, loetakse kooskõlastus antuks. Kui teine haldusorgan ei ole arvamust määratud tähtajaks andnud ega tähtaega pikendanud, võib taotluse lahendada teise haldusorgani arvamuseta." Seega näeb seadus ette ka haldusmenetluse lõpuniviimise võimaluse ilma kooskõlastust saamata. Õigusliku siduvuse, menetluskorra ja nõutavuse osas tuleb kooskõlastusest eristada eelhaldusakti.
HMS § 52 lg 1 p 2 kohaselt võib haldusorgan enne asja lõplikku lahendamist teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu (eelhaldusakt). Eelhaldusakt on temaga reguleeritud küsimuste osas samavõrd õiguslikult siduv, kui seda on põhihaldusakt. Eelhaldusakt erineb põhihaldusaktist selle poolest, et eelhaldusaktiga ei reguleerita isiku õigusi, kohustusi ja vastutust asja põhiküsimuse osas, vaid lahendatakse õiguslikult siduvalt küsimus, mis on edaspidi vajalik asja lõplikuks otsustamiseks. Eel- ja põhihaldusakti suhtes võivad olla ka mitu omavahel seotud kuid iseseisvat haldusakti (ehitusprojekti heakskiit ja ehitusluba). Eelhaldusakti võib anda sama menetlev haldusorgan või teine haldusorgan.
Eelhaldusakti andmine otsustatakse konkreetsest haldusmenetlusest eraldi haldusmenetluses. Kui seadus näeb ette eelhaldusakti andmise, siis ei või menetlev haldusorgan ilma eelhaldusaktita taotletud põhihaldusakti üldse anda või taotletud toimingut üldse sooritada. Seega määrab eelhaldusakti puudumine siduvalt ära ka käimasoleva menetluse tulemuse. Samas ei saa menetlev haldusorgan isiku asemel taotleda teiselt haldusorganilt (eel)haldusakti andmist. Seega peaks olema eelhaldusakti haldusmenetlus reeglina enne lõppenud, kui põhihaldusakti osas haldusmenetlust üldse alustatakse.
HMS § 36 lg 2 kohaselt on haldusorgan kohustatud eelhaldusakti kohustuslikkust isikule selgitama. Haldusorgani HMS § 36 lg 2 tulenev selgitamise kohustus ei tähenda samas seda, et haldusorgan võiks jätta eelhaldusakti puudumisel taotluse vastuvõtmata või läbivaatamata. Tuvastades taotluse sisulise läbivaatamise käigus eelhaldusakti puudumise, tuleb jätta taotlus rahuldamata ja keelduda haldusakti andmisest. Eelhaldusakti nõue tuleneb seadusest ning haldusorgan ei saa seda reeglina nõuda kaalutlusõiguse alusel. Alusetult eelhaldusakti nõudmine ja sellest tulenev keeldumine tähendab sisuliselt õigusvastase haldusakti andmist või toimingu õigusvastast sooritamata jätmist.
Näide 2: Päästekeskusele esitatakse ehitusprojekti heakskiitmise taotlus. Päästekeskuse insenertehnilise büroo ametnik vaatab projekti läbi ja tuvastab, et ehitusprojekt on koostatud üldplaneeringu alusel hajaasustusega alale, millel puudub detailplaneeringu kohustus. Ehitusprojekti koostamiseks ei ole taotletud vallavalitsuselt projekteerimistingimuste väljastamist. Ametnik leiab, et ehitusprojekti koostamise aluseks detailplaneeringu kohustuseta hajaasustusega aladel peavad olema projekteerimistingimused (eelhaldusakt) ning nende puudumisel ei saa päästekeskus anda ehitusprojektile heakskiitu. Ametnik teavitab eelhaldusakti kohustusest isikut ja annab 30 päevase tähtaja projekteerimistingimuste esitamiseks. Kuna isik ei esita päästekeskusele projekteerimistingimusi, siis keeldub päästekeskus ehitusprojekti heaks kiitmast. Hiljem isik vaidlustab keeldumise ja kohus leiab, et päästekeskus on valesti tõlgendanud seadust – projekteerimistingimused on eelhaldusaktist ehitusloa andmisele, kuid nende puudumine ei takista ehitusprojektile heakskiidu andmist PäästeS § 21 lg 9 kohaselt.
|